12  Conclusiones y recomendaciones

13.1 Síntesis de hallazgos

El proyecto FONDOCYT 2023-1-3A13-0725 se propuso articular diagnóstico territorial, herramientas digitales y gobernanza participativa en un municipio costero marcado por la informalidad urbana y la exposición a riesgos ambientales. Los resultados confirman que esa articulación no solo es posible sino que genera sinergias que ninguno de los tres componentes podría alcanzar por separado. El diagnóstico integral del OE1 levantó información geoespacial sistemática sobre 328 edificaciones distribuidas en 16 manzanas, identificó seis tipologías funcionales diferenciadas y cuantificó un Índice de Calidad Urbana de 1.4 sobre 3, con un incumplimiento del cien por ciento en retiros normativos (véase Sección 4.2). Estos datos, capturados mediante LIDAR, drones, Survey123 y cartografía participativa (Sección 8.2), constituyeron la base empírica sobre la que se construyeron las propuestas normativas y los instrumentos de monitoreo.

El OE2 desplegó un ecosistema de ocho herramientas digitales operativas que cubren desde la captura de campo hasta la visualización pública de indicadores (Sección 8.2). La integración de Survey123 para encuestas domiciliarias, drones para levantamiento físico, Reporta.do para reporte ciudadano georeferenciado y dashboards de monitoreo demostró que las plataformas geoespaciales pueden funcionar como infraestructura cognitiva compartida entre técnicos municipales, investigadores y comunidades. El observatorio territorial, institucionalizado mediante acuerdo con el Ayuntamiento de Bajos de Haina (Sección 10.4), opera como nodo de convergencia donde los datos producidos por las distintas herramientas se integran, visualizan y ponen a disposición de la gestión municipal.

Los indicadores de adopción del Observatorio Ciudadano en sus primeros 90 días, 1,247 usuarios únicos, 4,812 sesiones y una tasa de retorno del 38% (Sección 10.5), sitúan la plataforma por encima de los estándares habituales para municipios sin tradición de gobierno digital en la región. Los cinco dashboards temáticos desplegados, población, vivienda y urbanización, educación, salud y resiliencia, integran datos censales, cartografía FONDOCYT y reporte ciudadano en una interfaz unificada accesible desde observatoriohaina.do. La decisión de construir el ecosistema sobre ArcGIS Online respondió a criterios de sostenibilidad operativa: la plataforma permite actualizar capas sin intervención de desarrolladores y es compatible con los estándares de interoperabilidad del Sistema Nacional de Información Territorial. El levantamiento LiDAR de las 16 manzanas produjo además el primer modelo tridimensional de alta resolución del tejido urbano de Bajos de Haina disponible en formato abierto.

El OE3 tradujo el diagnóstico y las capacidades digitales en instrumentos concretos de gobernanza y normativa urbana. La formulación de una normativa diferenciada por tipología de manzana respondió a la evidencia de que las condiciones de vulnerabilidad, densidad y uso del suelo varían sustancialmente entre manzanas contiguas, lo que invalida la aplicación de un régimen normativo uniforme. Los mecanismos de participación ciudadana, las 155 encuestas de diagnóstico participativo (Sección 7.4), las sesiones de validación con juntas de vecinos y el Seminario-Taller de Planificación Urbana Digital de octubre de 2024 (Sección 12.1), funcionaron como dispositivos de legitimación y ajuste que conectaron la producción técnica con las demandas territoriales.

La encuesta diagnóstica cuantificó la magnitud del déficit participativo: el 78.83% de los encuestados declaró no haber participado nunca en ningún proceso formal de toma de decisiones municipal, y el 67.21% desconocía la existencia del presupuesto participativo, instrumento que la Ley 176-07 hace obligatorio en todos los municipios. El análisis de Spearman identificó cinco factores cuya mejora predice incrementos significativos en la participación efectiva: formación comunitaria, recursos digitales accesibles, liderazgo reconocido, trabajo en equipo inclusivo y administración participativa real. La normativa por tipologías sistematizó seis categorías con parámetros diferenciados de COS, COU, alturas máximas, retiros y usos permitidos (Sección 9.1), validados técnicamente con el Ayuntamiento y socialmente con juntas de vecinos en sesiones del 6 al 8 de agosto de 2025, obteniendo acta de validación firmada. El Seminario-Taller (Sección 12.1), con 47 participantes de organismos de distintos niveles de gobierno, demostró que la visualización georreferenciada de los datos transforma cualitativamente el debate normativo: los actores deliberaron sobre parámetros de edificación con evidencia geoespacial en tiempo real.

La lectura transversal de los tres objetivos específicos revela un patrón recurrente: las herramientas digitales no operaron como tecnologías autónomas sino como mediadores que transformaron la relación entre datos, actores e instituciones. El levantamiento LIDAR no solo midió alturas de edificaciones; generó un lenguaje técnico compartido que permitió a la mesa consultiva municipal discutir retiros y alturas con evidencia georreferenciada. Los dashboards no solo visualizaron indicadores; habilitaron una conversación entre el equipo técnico y los funcionarios municipales sobre prioridades de inversión. La normativa por tipologías no solo reguló usos de suelo; institucionalizó la diferenciación territorial como principio de planificación.

13.2 Validación de la hipótesis

La hipótesis central del proyecto (Sección 2.4) planteaba que la digitalización del diagnóstico y la planificación territorial en barrios vulnerables actúa como catalizador, y no como mero amplificador, de la gobernanza participativa y la resiliencia urbana. La distinción es sustantiva: un amplificador incrementa la potencia de procesos existentes sin alterar su naturaleza, mientras que un catalizador transforma cualitativamente las relaciones entre los componentes del sistema. La evidencia reunida en Bajos de Haina respalda la hipótesis catalítica. La introducción de herramientas geoespaciales no se limitó a hacer más eficiente la recolección de datos; modificó quién participa en la producción de conocimiento territorial, cómo se toman decisiones y qué tipo de normativa resulta viable.

Tres indicadores sustentan esta conclusión. Primero, la coproducción de datos entre técnicos y comunidades a través de Survey123 y las sesiones de validación (Sección 7.5) generó un tipo de información que no existía previamente: diagnósticos que combinan medición técnica con percepción comunitaria en un mismo registro georreferenciado. Segundo, el Seminario-Taller (Sección 12.1) demostró que actores institucionales de distintos niveles de gobierno pudieron deliberar sobre propuestas normativas a partir de visualizaciones compartidas, algo que los formatos tradicionales de consulta pública rara vez logran. Tercero, la institucionalización del Observatorio Ciudadano mediante acuerdo municipal (Sección 10.4) indica que las herramientas digitales no quedaron como productos del proyecto sino que se integraron en la estructura de gobernanza local.

La experiencia también permite matizar la hipótesis. La función catalítica no es automática; depende de condiciones habilitantes que el proyecto debió construir activamente: formación de operadores municipales en herramientas SIG, diseño de interfaces accesibles para comunidades con alfabetización digital heterogénea, y negociación institucional para que los productos técnicos fueran adoptados por la administración local. Sin estas mediaciones, las mismas herramientas podrían haber funcionado como meros amplificadores de asimetrías preexistentes, concentrando la capacidad de análisis en el equipo técnico externo sin transferencia efectiva.

13.3 Contribuciones del proyecto

La contribución metodológica principal es el modelo GTAC: Gobernanza Territorial Adaptativa y Colaborativa. Este modelo integra cuatro factores interdependientes: tecnología geoespacial, participación digital, normativa adaptativa y gobernanza sostenible. A diferencia de marcos que tratan la tecnología como insumo neutro o la participación como requisito formal (Geertman & Stillwell, 2020), el modelo GTAC concibe estos cuatro factores como un sistema donde cada componente condiciona el funcionamiento de los demás. La tecnología geoespacial habilita una participación informada (Kitchin, 2014); la participación legitima y ajusta la normativa (Arnstein, 1969); la normativa adaptativa requiere datos actualizados que solo un sistema digital puede proveer (Goodchild, 2007); y la gobernanza sostenible depende de que los tres factores anteriores se institucionalicen más allá del ciclo de un proyecto (UN-Habitat, 2020).

El carácter “g-local” del modelo responde a una tensión recurrente en la planificación territorial dominicana: la brecha entre los marcos normativos nacionales y la capacidad operativa de los municipios. El proyecto demostró que es posible operar simultáneamente en la escala municipal, con normativa por tipología de manzana y herramientas de monitoreo local (Sección 9.1), y en la escala del sistema nacional de ordenamiento territorial, alineando los productos con la Ley 368-22 de Ordenamiento Territorial y el Decreto 396-25 (Sección 5.1). Esta compatibilidad multiescalar no fue un resultado accidental sino un criterio de diseño incorporado desde la formulación de los instrumentos normativos.

La normativa diferenciada por tipología de manzana constituye una segunda contribución sustantiva (Sección 9.1). Las seis tipologías identificadas, residencial pura, mixta comercial, mixta dotacional, institucional, mixta institucional y tripartita, permiten calibrar parámetros como COS, COU, alturas, retiros y usos permitidos a las condiciones reales de cada unidad territorial. Este enfoque contrasta con la tradición de zonificación uniforme que caracteriza la mayoría de los planes municipales dominicanos y ofrece un precedente replicable para otros municipios con tejidos urbanos heterogéneos.

El ecosistema digital y el Observatorio Ciudadano institucionalizado representan una tercera línea de contribución. La inversión estimada de 25,000 a 40,000 dólares para replicar el modelo en otros municipios de características similares¹ sitúa la propuesta en un rango de viabilidad financiera compatible con los presupuestos municipales dominicanos y con líneas de financiamiento de cooperación internacional.

13.4 Recomendaciones

En el corto plazo, las acciones prioritarias deben orientarse a consolidar los productos del proyecto que ya están operativos. El Observatorio Ciudadano requiere la designación de al menos un técnico municipal con formación en SIG que asuma la actualización periódica de los dashboards y la gestión de la plataforma de reporte ciudadano. Las bases geoespaciales generadas durante el proyecto deben migrarse a un servidor con respaldo institucional que garantice su disponibilidad más allá de las licencias académicas utilizadas durante la investigación. Asimismo, la normativa por tipologías de manzana debe someterse al proceso formal de aprobación por el Concejo Municipal para que adquiera fuerza vinculante.

El fortalecimiento institucional constituye la condición de sostenibilidad más crítica. La experiencia del proyecto reveló que la brecha principal no es tecnológica sino de capacidades humanas: los funcionarios municipales pueden operar las herramientas digitales cuando reciben formación adecuada, pero esa formación debe ser continua y no limitarse a talleres puntuales. Se recomienda establecer un programa de capacitación en gestión territorial digital articulado con las universidades locales, que combine formación técnica en herramientas SIG con competencias en análisis territorial y gestión participativa. La experiencia del Seminario-Taller ofrece un formato validado para este tipo de transferencia (Sección 12.1).

La escalabilidad del modelo a otros municipios dominicanos es técnicamente viable pero requiere adaptaciones contextuales. No todos los municipios presentan la misma combinación de vulnerabilidades que Bajos de Haina, ni cuentan con la misma densidad institucional para sostener un observatorio territorial. Se recomienda diseñar un protocolo de replicación que incluya una fase de diagnóstico rápido para evaluar las condiciones habilitantes, un kit de herramientas digitales con configuraciones predeterminadas y un programa de acompañamiento técnico durante los primeros doce meses de operación. El Viceministerio de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Regional (VIOTDR) del MEPyD podría coordinar esta escalabilidad, articulando los productos del proyecto con el Sistema Nacional de Información Territorial.

En materia de investigación futura, el proyecto abre al menos tres líneas que merecen continuidad. La primera es la evaluación longitudinal del impacto de la normativa diferenciada sobre las dinámicas de construcción y uso del suelo en las manzanas intervenidas, lo que requiere monitoreo sostenido durante un horizonte mínimo de tres a cinco años. La segunda es la profundización del análisis de la relación entre digitalización y participación en contextos de baja alfabetización digital, un aspecto que el proyecto abordó de forma práctica pero que demanda investigación más sistemática sobre los mecanismos de inclusión y exclusión que operan en las interfaces digitales. La tercera línea se refiere a la integración de herramientas de inteligencia artificial, particularmente modelos de visión por computadora y procesamiento de lenguaje natural, en los flujos de captura y análisis territorial, un campo en rápida evolución que podría reducir significativamente los costos de actualización de las bases geoespaciales.

Se recomienda también que los resultados del proyecto se difundan activamente en los foros de la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) y en las redes de investigación sobre gobernanza territorial en América Latina y el Caribe. La experiencia de Bajos de Haina ofrece evidencia empírica relevante para el debate sobre ciudades intermedias, informalidad urbana y tecnologías cívicas, temas que concentran atención creciente en la agenda urbana regional.

13.5 Limitaciones del estudio

Cuatro limitaciones condicionan el alcance interpretativo de los resultados presentados. En primer lugar, las 16 manzanas levantadas mediante Survey123 y tecnología LiDAR (Sección 4.2) no constituyen una muestra estadísticamente representativa de la zona urbana del Distrito Municipal de Bajos de Haina (~14.4 km²). Los hallazgos son válidos para las tipologías identificadas y para las condiciones específicas de las manzanas estudiadas, pero su generalización al resto del municipio requiere ampliar la cobertura del levantamiento en fases posteriores.

En segundo lugar, los 90 días de operación del Observatorio Ciudadano (Sección 10.2) y la ausencia de un grupo de control impiden establecer relaciones causales entre el ecosistema digital desplegado y cambios estructurales en la gestión municipal. Las métricas de uso registradas (1,247 usuarios, 4,812 sesiones, 38 % de retorno; véase Sección 10.5) indican apropiación inicial, pero una evaluación rigurosa del impacto requeriría un horizonte temporal significativamente mayor y un diseño cuasi-experimental que permita aislar el efecto de las herramientas digitales de otros factores concurrentes.

En tercer lugar, el financiamiento FONDOCYT y el acompañamiento académico proporcionado por BARNA Management School, Arcoíris RD y TECCA facilitaron condiciones que no son automáticamente replicables en municipios que carezcan de apoyo técnico y financiero similar. La inversión estimada referida en Sección 13.3 presupone la disponibilidad de equipos de captura, licencias de plataformas geoespaciales y personal técnico calificado, recursos que no están al alcance de la mayoría de los municipios dominicanos sin cooperación externa.

En cuarto lugar, la posición del equipo investigador, compuesto por académicos que trabajaron en colaboración directa con el gobierno local, introduce riesgos de sesgo de confirmación y de deseabilidad social en las respuestas de los actores municipales. El diseño participativo, las sesiones de validación con juntas de vecinos y la triangulación de fuentes mitigan estos riesgos, pero no los eliminan por completo. Futuras evaluaciones del modelo se beneficiarían de la participación de evaluadores externos al proyecto.

Estas cuatro limitaciones no invalidan la hipótesis central del proyecto (Sección 2.4), pero precisan su alcance interpretativo. La evidencia recogida permite afirmar que las herramientas geoespaciales actuaron como catalizador de la gobernanza participativa en las condiciones específicas de Bajos de Haina: un municipio costero de escala intermedia, con estructura institucional activa, acompañamiento académico externo y financiamiento dedicado. La extrapolación a otros contextos municipales requiere evaluar previamente en qué medida esas condiciones habilitantes se reproducen, antes de asumir que los resultados son directamente transferibles.

13.6 Lecciones aprendidas

La principal lección del proyecto es que la tecnología geoespacial funciona como puente entre la política pública nacional y la praxis municipal solo cuando se acompaña de mediaciones sociales e institucionales deliberadas. Los casos internacionales de referencia, como la fotogrametría con vehículos aéreos no tripulados en Ibarra (Ecuador) (Almeida Navarrete et al., 2023), los catastros multifinalitarios latinoamericanos (Erba & Piumetto, 2017) o el proyecto Favelas 4D en Río de Janeiro (MIT Senseable City Lab, 2021; Salazar Miranda et al., 2022), habían señalado la viabilidad técnica de estas herramientas en contextos urbanos complejos. La experiencia de Haina confirma esa viabilidad y añade una capa de evidencia sobre las condiciones institucionales que determinan si los productos técnicos se traducen en instrumentos de gestión efectivos o quedan como ejercicios académicos sin continuidad operativa.

Lo que funcionó con mayor claridad fue la estrategia de coproducción con actores locales desde las fases tempranas del proyecto. Las juntas de vecinos, los técnicos municipales y los actores institucionales que participaron en las sesiones de validación (Sección 7.5; Sección 12.4) no fueron consultados al final del proceso sino involucrados en la calibración de los instrumentos de captura, en la interpretación de los datos y en la priorización de las propuestas normativas. Esta participación temprana generó un sentido de apropiación que facilitó la institucionalización posterior del Observatorio Ciudadano (Sección 10.4). En contraste, los componentes del proyecto que dependieron principalmente de capacidades técnicas externas, como la operación avanzada de LIDAR y el procesamiento de datos de drones, presentaron mayores dificultades de transferencia y requieren atención prioritaria en futuras réplicas.

Si el proyecto se replicara en otro municipio, el equipo haría dos ajustes principales. El primero es iniciar la formación en herramientas SIG de los técnicos municipales de forma simultánea al levantamiento de campo, en lugar de secuencialmente. Esto habría acelerado la transferencia y reducido la dependencia del equipo externo durante la fase de operación. El segundo ajuste es incorporar desde el diseño un componente explícito de sostenibilidad financiera del observatorio territorial, identificando fuentes de financiamiento municipal, tasas por servicios de información territorial o líneas de cooperación que aseguren la operación continua de las herramientas más allá del período de ejecución del proyecto. Estas dos lecciones subrayan que el desafío central de la digitalización territorial en municipios vulnerables no es tecnológico sino organizacional: construir las capacidades y los incentivos institucionales para que las herramientas produzcan valor de forma sostenida.