5  Gestión de riesgos

6.1.1 Gestión de riesgos: conceptos y enfoques

La gestión de riesgo de desastres en la República Dominicana se fundamenta en un marco legal y normativo establecido principalmente por la Ley 147-02 sobre Gestión de Riesgo (Congreso Nacional República Dominicana, 2002), articulado en el plano internacional con el Marco de Sendai 2015-2030 (UNISDR, 2015). Esta ley provee las bases para la identificación, análisis y mitigación de riesgos, así como para la preparación y respuesta ante desastres naturales y antrópicos. La tabla siguiente sintetiza los conceptos centrales y su aplicación específica en Bajos de Haina:

La Gestión de Riesgo de Desastres (GRD) es un campo multidisciplinario que ha evolucionado a lo largo del tiempo, integrando diversos enfoques y teorías para abordar la complejidad de los desastres naturales y antrópicos. A continuación, se describen los principales enfoques de la GRD y las investigaciones y teóricos asociados a cada uno de ellos:

6.1.2 Enfoques teóricos de la gestión de riesgos

Enfoque de vulnerabilidad y capacidades. Ben Wisner, Piers Blaikie, Terry Cannon e Ian Davis desarrollaron el modelo de “Presión y Liberación” (PAR) en su obra At Risk: Natural Hazards, People’s Vulnerability and Disasters (Blaikie et al., 2014). Este enfoque destaca que los desastres no son simplemente eventos naturales, sino el resultado de la interacción entre la vulnerabilidad de las personas y las amenazas (Blaikie et al., 2014). En la misma línea, Gustavo Wilches-Chaux enfatiza la importancia de entender la vulnerabilidad en sus múltiples dimensiones (social, económica, física, ambiental) y promover la construcción de capacidades locales para reducir riesgos (Wilches-Chaux, 1993).

Enfoque de resiliencia. C.S. Holling introdujo el concepto de resiliencia en el ámbito ecológico en la década de 1970, el cual ha sido adaptado para la GRD. La resiliencia se refiere a la capacidad de un sistema para absorber perturbaciones y reorganizarse mientras cambia, conservando esencialmente las mismas funciones, estructura e identidad (Holling, 1973). En el ámbito comunitario, la resiliencia comprende la capacidad de las comunidades para adaptarse, aprender y recuperarse de los desastres, integrando dimensiones sociales, económicas y ambientales (Cardona A. et al., 2001).

Enfoque integral de gestión de riesgos. Alan Lavell es uno de los principales promotores del enfoque integral de la gestión de riesgos en América Latina. Lavell aboga por un enfoque que incluya la prevención, mitigación, preparación, respuesta y recuperación, enfatizando la necesidad de una planificación coherente y coordinada (Lavell et al., 2012). La Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) promueve un enfoque integral para la reducción de riesgos, que incluye la integración de la GRD en el desarrollo sostenible y la gobernanza (UNISDR, 2015).

Enfoque de desarrollo sostenible y GRD. Gustavo Wilches-Chaux y Alan Lavell subrayan que la GRD debe integrarse en el desarrollo sostenible, argumentando que los desastres son una manifestación de problemas de desarrollo. La reducción de riesgos de desastres debe ser parte integral de las políticas de desarrollo económico, social y ambiental (Lavell et al., 2012; Wilches-Chaux, 1993). Las Naciones Unidas han incorporado la reducción de riesgos de desastres como un componente clave de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), particularmente en el ODS 11 (Ciudades y Comunidades Sostenibles) y el ODS 13 (Acción por el Clima) (United Nations General Assembly, 2015).

Enfoque de gobernanza del riesgo. David Alexander, en su trabajo sobre la gobernanza del riesgo, examina cómo las estructuras de gobernanza afectan la eficacia de la GRD. Este enfoque pone énfasis en la importancia de la cooperación entre diferentes niveles de gobierno, el sector privado y la sociedad civil (Alexander, 2002). La UNISDR (Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres) promueve la gobernanza del riesgo como un elemento esencial para la reducción de desastres, destacando la necesidad de marcos legales e institucionales robustos (UNISDR, 2015).

Enfoque de participación comunitaria. Gustavo Wilches-Chaux defiende la participación comunitaria como fundamental en la GRD. Las comunidades locales poseen conocimiento tradicional y experiencia que son cruciales para identificar riesgos y desarrollar estrategias de mitigación efectivas (Wilches-Chaux, 1993). Marla Petal ha mostrado en su investigación cómo la participación comunitaria en la planificación y respuesta ante desastres puede aumentar significativamente la efectividad de las intervenciones (Petal, 2007).

Enfoque tecnológico y de innovación. Joseph Scanlon ha estudiado el papel de la tecnología en la gestión de emergencias, destacando cómo las herramientas digitales pueden mejorar la comunicación, la coordinación y la toma de decisiones durante desastres (Scanlon et al., 1985). Alan Lavell también ha resaltado la importancia de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) en la gestión de riesgos, incluyendo sistemas de información geográfica (SIG), sensores remotos y plataformas digitales para el monitoreo y la respuesta (Lavell et al., 2012).

Enfoque de género y diversidad. Elaine Enarson ha trabajado extensamente en la incorporación de la perspectiva de género en la GRD, mostrando cómo las mujeres y otros grupos marginados son desproporcionadamente afectados por los desastres y cómo su inclusión en la planificación y respuesta puede mejorar significativamente los resultados (Enarson et al., 2007). Sarah Bradshaw centra su investigación en cómo las diferencias de género influyen en la vulnerabilidad y la capacidad de respuesta ante desastres, abogando por políticas inclusivas que reconozcan estas diferencias (Bradshaw, 2013).

6.1.3 Evolución de la gestión de riesgos en República Dominicana

La gestión de riesgos en República Dominicana transitó, a lo largo del siglo XX, de una orientación esencialmente reactiva hacia un marco institucional progresivo. La creación de la Oficina Nacional de Defensa Civil en 1966 y de la Comisión de Defensa Civil Nacional en 1968 constituyeron los primeros pasos formales; el Primer Simposio Estatal sobre Desastres Naturales (1981) sentó las bases de una coordinación interinstitucional que culminó, en 2001, en el Centro de Operaciones de Emergencias (COE, Decreto No. 360) y, en 2002, en la Ley No. 147-02, que estableció el Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Respuesta como arquitectura institucional permanente. El detalle de los instrumentos legales y la estructura institucional resultante se presenta en la sección Sección 6.1.7.

6.1.4 Instrumentos de planificación de gestión de riesgos en República Dominicana

6.1.5 Instrumentos tecnológicos de gestión de riesgos en República Dominicana

El ecosistema tecnológico nacional de GRD combina infraestructura de datos espaciales, sistemas de alerta y plataformas de captura y difusión. En el plano de la información geoespacial, la Infraestructura de Datos Espaciales de la República Dominicana (IDERD) articula políticas, tecnologías y estructuras institucionales que facilitan el acceso a información espacial para usuarios gubernamentales, académicos, del sector privado y ciudadanos, e integra los geoportales de MOPC, Servicio Geológico Nacional (SGN), INDRHI, INAPA, Ministerio de Medio Ambiente y Dirección General de Catastro Nacional (DGCN). El Instituto Geográfico Nacional complementa ese sistema con servicios de cartografía, geoportal, formación en SIG y redes geodésicas. La Oficina Nacional de Evaluación Sísmica y Vulnerabilidad de Infraestructuras y Edificaciones (ONESVIE) ha desarrollado herramientas online para evaluaciones detalladas y visuales rápidas de vulnerabilidad sísmica en edificaciones e infraestructuras. En el ámbito epidemiológico, el Sistema Nacional de Vigilancia Epidemiológica (SINAVE), regulado por el Decreto 309-07, monitorea y evalúa las amenazas que inciden en la salud pública y orienta las medidas de mitigación (MSP, 2018).

En el plano de los sistemas de alerta temprana, la Dirección Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres ha avanzado una política nacional con ejes estratégicos, objetivos y lineamientos para la gobernanza, el conocimiento del riesgo, la comunicación de alertas y la respuesta, con mecanismos de articulación y coordinación interinstitucional; el documento se encuentra aún en fase preliminar. Los drones y sensores remotos se utilizan para la detección de anomalías en sistemas con potencial de generar peligros (deslizamientos, inundaciones), la evaluación rápida de daños y la vigilancia ambiental posterior a un desastre, aportando imágenes y datos en tiempo real que facilitan la planificación de la recuperación (Gómez & Pabon, 2021). Las plataformas de gestión de información, como el Sistema Nacional de Información sobre Gestión de Riesgos, integran datos de diversas fuentes para análisis y gestión en situaciones de emergencia.

Las aplicaciones móviles y redes sociales operan como canal de comunicación rápida con la población para alertas y actualizaciones en tiempo real, alineadas con la Prioridad 1 del Marco de Sendai sobre comprensión del riesgo (UNISDR, 2015). Un caso concreto es la aplicación Alerta COE, que permite consultar las últimas alertas emitidas por el COE con información sobre provincias afectadas, nivel de alerta y tipo de evento generador. Los sensores de calidad del aire y del agua monitorean continuamente las condiciones ambientales, proporcionan datos críticos para la gestión de salud pública y activan medidas de emergencia al detectar niveles peligrosos de contaminantes, con especial relevancia en áreas industriales y urbanas. Finalmente, los modelos de simulación y pronóstico permiten predecir el comportamiento de fenómenos naturales y estimar impactos potenciales; son utilizados por ONAMET y otras entidades para planificar acciones preventivas y respuestas efectivas.

6.1.6 Estado actual de los instrumentos de GRD Bajos de Haina

La operación local de la GRD en Haina combina capas nacionales alertas del COE y redes hidrometeorológicas (ONAMET/INDRHI) con dispositivos y prototipos municipales desplegados por el proyecto (Reporta Haina, TDAV y Bluespots), y con la experiencia previa de monitoreo online de daños impulsada por ARCOIRIS/ICHaB/ETSAM (ICHAB-ETSAM, 2020) . A nivel normativo y operativo, el Plan Nacional de Emergencias 2023 exige que cada municipio cuente con su plan de emergencias/contingencias, articulado con el COE; además, el COE ofrece la app Alerta COE para difusión de avisos y albergues, y el INDRHI avanza en la cuenca del río Haina hacia un sistema integrado de monitoreo y pronóstico de inundaciones. En Haina, ARCOIRIS/ICHaB documentó un modelo de doble nivel de reporte de daños (ciudadano y validado tipo pre-EDAN) y el proyecto retomó esa arquitectura con Reporta Haina y tableros en tiempo real. El desafío principal no es tecnológico, sino de institucionalización (ordenanzas, protocolos y manuales) y gobernanza de datos para conectar sensores, alertas y reportes con decisiones rutinarias del CM-PMR (COE, 2018; ONAMET, s. f.).

En cuanto al estado actual, Haina dispone de estructura operativa (CM-PMR y vínculos con COE/Defensa Civil) y de prototipos funcionales (Reporta Haina, TDAV, Bluespots), pero no se ha identificado públicamente un Plan Municipal de Emergencias/Contingencias vigente, pese a la exigencia del PNE-2023. El pre-EDAN se probó en ejercicios y requiere formalización (resolución local, manuales, entrenamiento periódico); las alertas nacionales funcionan, pero necesitan protocolos municipales de retransmisión (sirenas, perifoneo, mensajería) para cobertura en barrios vulnerables; y las capas de riesgo levantadas por el diagnóstico deben alojarse en un repositorio municipal interoperable. Prioridades: (i) aprobar el Plan Municipal de Emergencias y manuales EDAN/pre-EDAN; (ii) adoptar por ordenanza Reporta Haina/TDAV/Bluespots con POA y KPIs; y (iii) cerrar convenios de interoperabilidad con ONAMET/INDRHI para datos en tiempo real con umbrales de activación.

Haina dispone de organización y prototipos funcionales, pero necesita: (i) formalizar el Plan Municipal de Emergencias/Contingencias y manuales (incluido EDAN) en línea con el PNE-2023; (ii) institucionalizar las herramientas digitales (Reporta, TDAV, Bluespots) mediante ordenanza y POA; y (iii) asegurar gobernanza de datos para que la cartografía diagnóstica alimente rutinas de decisiones y control urbano.

6.1.7 Marco legal de la gestión de riesgos en República Dominicana

Durante décadas, la actuación del estado dominicano frente a los desastres estuvo marcada por una orientación básicamente reactiva y la ausencia de un adecuado marco normativo e institucional. La preocupación por superar aquellos vacíos legales y mejorar la capacidad institucional en términos organizativos y de gestión de la respuesta, da lugar, en el año 1966, a la creación de la Oficina Nacional de Defensa Civil¹ y la formulación del primer plan y programa general para la defensa civil en todo el país. Complementariamente, con el objetivo de orientar las actividades de todos “los grupos que se dedican a realizar obras de salvamento y ayuda”, se crea, en 1968, la Comisión de Defensa Civil Nacional², que estaría presidida por la Oficina de Defensa Civil.

Entre 1970 y 1980, República Dominicana sufrió más de 400 eventos originados por una gran variedad de causas y con diversos niveles de afectación³. A raíz de estos eventos, se convocó a más de 25 instituciones del estado a realizar el Primer Simposio Estatal sobre Desastres Naturales. Este simposio generó los insumos para la creación, en 1981, de la Comisión “Plan Nacional de Emergencia”; siendo las principales facultades de esta el “trazar una política nacional a ser seguida en caso de catástrofe, establecer planes coordinados para la prevención y evaluación de daños (…), establecer los planes específicos, los contenidos en los manuales de operaciones de cada una de las instituciones del estado (…) y crear organismos que se ocupen de la prevención de catástrofes”.

En el año 2001, mediante Decreto No. 360 se crea el Centro de Operaciones de Emergencia a fin de ejercer un mayor control de la información durante un estado de amenaza o desastre, así como garantizar una respuesta más coherente y coordinada de las operaciones de respuesta y rehabilitación. El mismo año, mediante los Decretos 361 y 487, se crea la Comisión Nacional de Emergencia, se designan los representantes permanentes de las instituciones estatales y de la sociedad civil ante la misma y se le confiere la atribución de “revisar, analizar, decidir y someter al poder Ejecutivo, los planes, programas, proyectos o propuestas que se formulen en el área de gestión de riesgo en el país y que involucre la participación del Estado Dominicano”. En concordancia, mediante Decreto 320 del año 2002, la Unidad Ejecutora Sectorial del Sub-Programa de Prevención de Desastres del Secretariado Técnico de la Presidencia es transferida a la Comisión Nacional de Emergencia.

Bajo los preceptos de la Constitución de República Dominicana modificada en el año 2002 y dentro de los lineamientos internacionales de la “Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres” de Naciones Unidas, se estableció un nuevo marco legal para la gestión de riesgos: Ley No. 147-02 de gestión de riesgos y su Reglamento. Esta norma establece los instrumentos de la política nacional de gestión de riesgos:

1. El Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Respuesta ante desastres- SN-PMR,

2. El Plan Nacional de gestión de riesgos;

3. El Plan Nacional de Emergencia;

4. El Sistema Integrado Nacional de Información;

5. El Fondo Nacional de Prevención, Mitigación y Respuesta ante desastres.

6.2.1 Análisis de los instrumentos de gestión de riesgos

Las municipalidades, con sus ayuntamientos, son una instancia fundamental para desarrollar políticas locales, en directo beneficio de las personas y comunidades que viven, estudian o trabajan en cierta comunidad. En el caso de la gestión de riesgo de desastres los ayuntamientos tienen transferidas todas las responsabilidades para gestionar el riesgo en sus respectivos términos territoriales, pero no poseen fondos especiales para atender esas emergencias o mitigar los riesgos y peligros observables y diagnosticados. La ley 176-07 destaca la responsabilidad de los gobiernos locales para intervenir en la gestión de riesgo de desastres. De forma específica los faculta para:

• Incidir en planificación urbana y ordenamiento territorial.
• Promover y organizar la participación comunitaria.
• Asegurar el funcionamiento de infraestructuras, en particular el régimen de gestión de residuos sólidos, aceras, calles y contenes.
• Promover la coordinación interinstitucional encabezando el Comité Municipal de Prevención, Mitigación y Respuesta (CMPMR).

Sin embargo, se observan tres desafíos básicos en la capacidad de estas entidades para gestionar de forma efectiva la GRD en sus municipios:

Escasa capacidad de implementación. Uno de los principales desafíos es la capacidad de los ayuntamientos para implementar efectivamente las disposiciones de la ley. Esto incluye la falta de recursos financieros y técnicos, así como la necesidad de capacitación continua del personal municipal.

Coordinación interinstitucional débil. Aunque la ley promueve la coordinación, en la práctica pueden surgir dificultades para alinear las acciones y recursos entre diferentes niveles de gobierno y entidades.

Infraestructura resiliente. La adecuación de la infraestructura existente a los estándares de resiliencia puede ser un proceso largo y costoso, requiriendo una planificación cuidadosa y una inversión sustancial con la que no cuentan los ayuntamientos como el de Haina.

Beatriz Fernández de Prada, en su trabajo Plan de acción social para la gestión integral del riesgo de desastres en el municipio de Bajos de Haina, República Dominicana (tesis de maestría en sociología, Universidad Politécnica de Madrid, 2023), identifica cuatro problemas centrales. Su metodología, basada en observación participante, entrevistas a actores clave y una encuesta de Conocimientos, Actitudes y Prácticas (CAP), es de enfoque cualitativo. (Fernández de Prada, 2023)

Problema I: Conocimiento del riesgo limitado. El conocimiento del riesgo en el municipio es limitado: parcial, escasamente sistematizado y de producción vertical. A nivel institucional, el riesgo, y, en particular el riesgo de inundación, no se concibe como el resultado de una suerte de amenaza natural inevitable. Se reconocen algunos factores antrópicos que infunden vulnerabilidad a zonas y poblaciones afectadas de manera desproporcionada, y que podrían intervenirse mediante acciones de prevención y mitigación. El Ayuntamiento, responsable último de garantizar el bienestar de los munícipes, no concibe el riesgo y su análisis pormenorizado como una cuestión prioritaria para el desarrollo local. El último informe de evaluación de la reducción del riesgo a nivel global apunta que, según la investigación cognitiva, “las decisiones relativas a los desastres suelen estar influidas por el pensamiento a corto plazo” (UNISDR, 2015). En Haina, esa visión cortoplacista se vincula a una escasa capacidad fiscal y presupuestos acotados para afrontar la multiplicidad de desafíos simultáneos. Los esfuerzos de ciertas instituciones (Defensa Civil, Cuerpo de Bomberos, Departamento de Gestión Ambiental y del Riesgo) por aproximarse y diagnosticar el riesgo adolecen de procedimientos no estandarizados y herramientas de medición insuficientes.

Problema II: Inversión en reducción del riesgo de desastres insuficiente. Las iniciativas de reducción del riesgo de desastres resultan insuficientes para consolidar un municipio resiliente. La inversión pública y privada para la reducción del riesgo de desastres mediante medidas estructurales (obras públicas) y no estructurales (planificación y sensibilización) resulta clave para construir territorios limpios, resilientes y adaptados al cambio climático. En Bajos de Haina, la ausencia de un sistema de drenaje urbano de aguas pluviales y superficiales contribuye a las inundaciones recurrentes. La falta de alcantarillado es la muestra más fehaciente de la insuficiencia de inversión estructural en el municipio. Tampoco se aprecia inversión significativa en medidas no estructurales de RRD: algunos instrumentos de planificación urbana no incorporan el riesgo y, en los que sí lo integran, el control de cumplimiento de normas y códigos de construcción es débil, como muestra la proporción de viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo. La acumulación persistente de residuos en las cañadas, que obstruyen los cauces de agua pluvial, evidencia las deficiencias de sensibilización ambiental y la necesidad de medidas de mitigación más eficaces.

Problema III: Escasas dotaciones y herramientas de respuesta. Las dotaciones y herramientas de los cuerpos de respuesta son limitadas para garantizar un manejo de desastres óptimo, eficaz y participativo. La respuesta es la etapa de la gestión del riesgo más desarrollada por las instituciones locales. Existe un Sistema de Alerta Temprana (SAT) con un mecanismo multinivel (nacional, regional y local) de comunicación de las alertas relativamente eficaz y eficiente (tiempo y recursos) por el que el Comité de Operaciones de Emergencia (COE) transmite las alertas a los Comités de Prevención, Mitigación y Respuesta en el nivel regional, provincial y municipal para que coordine los operativos de preparación y respuesta con los actores involucrados en su jurisdicción. También se advierte un elevado desempeño con relación a la planificación de la respuesta. El Ayuntamiento y la Defensa Civil elaboran anualmente un Plan de Emergencia ante amenazas múltiples y uno específico frente a inundaciones, al inicio de la temporada ciclónica. Todas las instituciones del CMPMR cuentan con protocolos de actuación ante emergencias, incluyendo hospitales y escuelas, y existe un sistema de refugios con capacidad para albergar a la población afectada, aunque la falta de confort desincentiva su uso cuando las familias disponen de alternativas seguras.

Con todo, existen ciertas debilidades en el sistema de respuesta que comprometen la eficacia de las instituciones locales para afrontar los riesgos una vez materializados. Las dotaciones y equipos de los cuerpos de primera respuesta son muy limitados en cantidad y adecuación para afrontar las emergencias esperadas. La Defensa Civil y el Cuerpo de Bomberos operan con carácter voluntario y reciben escasa financiación del Ayuntamiento para cumplir funciones fundamentales de GRD. Una vez ocurrido el desastre, se aprecian dilaciones en el proceso de diagnóstico de necesidades y reporte de daños y afectaciones que no ha alcanzado su óptimo en términos de tiempo y recursos empleados ya que se realiza en ausencia de herramientas tecnológicas, incluidas las digitales, que permitan evaluar las necesidades a través de una encuesta realizada en un dispositivo cuyos datos estén georreferenciados y se actualicen automáticamente en una plataforma.

Problema IV: Débil participación de los actores no institucionales. Ciertamente, existen ciertos mecanismos para la coordinación de la multiplicidad de actores involucrados en los distintos niveles de la GRD en el municipio y de estos con las instituciones en el resto de los niveles del Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Respuesta. A nivel local, el instrumento para ello es el Comité Municipal de PMR de Bajos de Haina, que incluye a todas las instituciones y organizaciones involucradas, con representación de la sociedad civil. Sin embargo, dentro del Comité se advierten dos niveles informales.

Se distingue un “Comité reducido”, de cariz estratégico y ejecutivo, integrado por el Ayuntamiento, la Defensa Civil y los cuerpos de respuesta, donde se toman las decisiones; y un “Comité ampliado”, más consultivo, que incluye al resto de actores cuya participación se limita a la difusión de información. El Comité muestra además un sesgo reactivo: su actividad se concentra en las vísperas de la temporada ciclónica y ante desastres, aunque también produce planes de contingencia y capacitaciones en prevención.

A pesar de esos mecanismos, no existe un espacio donde los distintos actores locales, institucionales y comunitarios, así como ONG y empresas, se reúnan para intercambiar conocimientos y elaborar estrategias de gestión integral del riesgo de forma participativa. El interés del sector privado y de la población en la GIRD es limitado. Las industrias del municipio combinan una amplia facturación con una actividad altamente contaminante que refuerza el impacto de las inundaciones y genera riesgos adicionales.

A pesar de que la Asociación de Industrias de Haina manifiesta formalmente un compromiso con el medioambiente y el desarrollo de la comunidad, la realidad es que las externalidades negativas de las empresas siguen siendo muy elevadas en la zona y el compromiso con la mejora de la GRD en el municipio suele circunscribirse a donaciones en especie puntuales que se gestionan por contactos informales de la Defensa Civil con empresarios de la zona. Queda un amplio margen de concienciación del sector privado sobre los riesgos que genera en la comunidad y sobre los beneficios de incorporar criterios medioambientales y colaborar en proyectos de impacto social. Cuatro aspectos protagonizan el panorama restrictivo de la efectividad de las políticas locales de RRD: conocimiento del riesgo limitado, inversión insuficiente, escasas dotaciones de respuesta y débil participación de actores no institucionales.

El Marco de Sendai⁵ para la reducción del riesgo de desastres establece cuatro prioridades que deben fortalecerse en todos los contextos:

• Prioridad 1: Comprender el riesgo de desastres. (conocimiento del riesgo)

• Prioridad 2: Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo. (Participación)

• Prioridad 3: Invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia. (inversión y dotación de recursos)

• Prioridad 4: Aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz y para “reconstruir mejor” en los ámbitos de la recuperación, la rehabilitación y la reconstrucción.

6.2.2 Evaluación de la participación ciudadana en el proceso de planificación y definición de planes de gestión de riesgos

Fernández de Prada (2023) documenta el estado de la participación ciudadana en estos procesos con base en trabajo de campo directo en Bajos de Haina:

Ninguna de las personas consultadas participaba ni apenas conocía las Redes Comunitarias de Prevención, Mitigación y Respuesta, estructuras organizativas creadas por un proyecto del PNUD en 2016 en cuatro barrios especialmente vulnerables (Bella Vista, Gringo, Km18 y Villa Penca) con el objetivo de articular a la población en estructuras capacitadas para agilizar la respuesta ante desastres (Servicios de Acento.com.do, 2015). Estas Redes, que constituyen el “brazo” comunitario de la Defensa Civil y del SNPMR, están centradas en la respuesta inmediata para garantizar asistencia en el tiempo de llegada de los cuerpos oficiales a la zona afectada (López, 2016). Aunque podrían servir de nodo en los barrios para sensibilizar a la población y consolidar una cultura de prevención en las zonas vulnerables, en la actualidad la población articulada en Redes Comunitarias es muy baja (aprox. 15-20 personas), su actividad es itinerante y su capacidad para generar una transformación de actitudes y prácticas entre los vecinos es limitada.

Detrás de esta débil participación se esconde una autopercepción como sujetos con escasa capacidad de agencia y una percepción social del riesgo mediada por la vulnerabilidad socioeconómica y educativa de los barrios más expuestos al desastre.

La percepción del riesgo viene mediada por la escasez estructural en la que vive la población en las zonas en riesgo. La preocupación por satisfacer las necesidades materiales más básicas relega a un segundo plano el riesgo asumido cotidianamente al habitar zonas inundables. Las herramientas cognitivas para observar ese problema con perspectiva quedan soterradas por la inmediatez de la supervivencia: las cuotas pendientes, los ingresos inciertos, el costo de la comida semanal ocupan una capacidad cognitiva que hace más difícil proyectarse a futuro. Como señala Mullainathan y Shafir, “con la mente enfocada en la escasez presente, la previsión corre el riesgo de convertirse en otra víctima del gravamen de la visión de túnel” (Mullainathan & Shafir, 2013, p. 123).

6.2.3 Identificación de áreas de mejora en la gestión de riesgos, problemas y desafíos

Las áreas de mejora en la GRD en el municipio de Haina quedan claramente especificadas en los párrafos anteriores y coinciden en gran medida con los postulados de prioridades que establece el Marco de Sendai para la Reducción de Riesgos de Desastres.

6.3.1 Análisis FODA

El análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA) realizado por Beatriz Fernández de Prada en 2023 en su tesis de maestría para la Universidad Politécnica de Madrid, Plan de Acción Social para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres en el Municipio de Bajos de Haina, República Dominicana. Los 56 elementos identificados se organizan en cuatro cuadrantes según la lógica clásica del análisis FODA.

6.3.2 Resumen cuantitativo del análisis FODA

El balance interno (17 fortalezas frente a 16 debilidades) refleja una situación relativamente equilibrada con ligera ventaja positiva: existen capacidades institucionales que requieren fortalecimiento y coordinación. El balance externo (11 oportunidades frente a 12 amenazas) describe un entorno ligeramente desfavorable pero con oportunidades significativas, en un marco nacional e internacional propicio aunque con amenazas climáticas y sociales persistentes. La posición estratégica resultante es de reorientación: aprovechar las fortalezas internas para minimizar las amenazas externas y capitalizar las oportunidades disponibles, priorizando el fortalecimiento de las capacidades técnicas y financieras locales mientras se aprovechan los marcos de apoyo nacional e internacional.

6.3.3 Matriz descriptiva del análisis situacional

La matriz descriptiva es una herramienta útil en el análisis situacional del riesgo: aporta de forma básica la información relevante y evita amplias definiciones textuales. Su uso facilita la comunicación de aspectos claves y ayuda a desarrollar estrategias efectivas sobre los elementos que integran una política de mitigación y respuesta. El siguiente listado organiza los siete factores identificados en Bajos de Haina, con su descripción y su impacto sobre la gestión del riesgo de desastres.

6.3.4 Factores socioeconómicos y demográficos

La gestión del riesgo de desastres en Bajos de Haina está condicionada por una interacción compleja de factores socioeconómicos y demográficos que configuran un escenario de alta vulnerabilidad estructural. Estos factores se articulan en torno a dinámicas poblacionales aceleradas y condiciones socioeconómicas precarias que amplifican la exposición al riesgo.

El municipio presenta una densidad poblacional de 4,050 habitantes por kilómetro cuadrado, superando en más de 18 veces la densidad promedio nacional de 220 hab/km² y en más de 7 veces la densidad provincial de 524 hab/km² (ONE, 2022). La concentración de 159,888 habitantes a escala municipal según el Censo 2022, de los cuales 100,527 corresponden al Distrito Municipal de Bajos de Haina (cabecera) que constituye el caso de estudio, genera condiciones de hacinamiento que operan como factor amplificador de la vulnerabilidad territorial.

La dimensión económica presenta una paradoja relevante para la gestión del riesgo. Haina ostenta la certificación como Primer Distrito Industrial de República Dominicana otorgada por el MICM y PRO-INDUSTRIA, reconociendo su impacto en generación de empleos, exportaciones y compras internas (MICM, 2022). El Puerto de Haina, en enero-agosto 2023, movilizó aproximadamente 13 mil millones de kilogramos brutos en mercancías, consolidándose como el “Corazón de la industria de República Dominicana” según la Asociación de Industriales y Empresas de Haina y el Sur (Periódico elDinero, 2020). Esta robustez industrial contrasta con indicadores sociales que revelan la desconexión entre el desarrollo económico macro y el bienestar micro de la población local, desconexión que se traduce en cinco factores socioeconómicos críticos con consecuencias directas para la GRD.

6.3.5 Factores sociales y culturales frente al riesgo

Los factores sociales y culturales en Bajos de Haina, identificados tanto en el diagnóstico técnico como en los talleres participativos, están dominados por comportamientos inadecuados frente al riesgo por parte de los cuatro grupos de actores clave del territorio.

La cohesión social presenta debilidades significativas, con baja articulación entre grupos poblacionales, conflictos y tensiones sociales, y limitada participación ciudadana en la toma de decisiones municipales. El diagnóstico participativo del proyecto (n=155) confirma estas dinámicas y se desarrolla en detalle en el Sección 7.5.

6.4.1 Síntesis de hallazgos

Bajos de Haina combina alta exposición multirriesgo (inundaciones urbanas por cañadas, huracanes, accidentes industriales) con densidades elevadas y ocupación informal en áreas frágiles; el diagnóstico cartográfico y el índice preliminar de riesgo confirman que las inundaciones y los eventos industriales concentran el mayor impacto potencial ante una capacidad de respuesta aún limitada. En paralelo, la participación social efectiva es baja y la coordinación interinstitucional muestra rezagos, lo que reduce la eficacia de los instrumentos de gestión local (encuesta de participación, análisis correlacional y actas de talleres).

En materia instrumental, se dispone de prototipos digitales (Reporta Haina, TDAV, Bluespots, geoportal piloto) con uso probado en talleres, pero falta su institucionalización mediante ordenanza, manuales y flujos de datos estables.

6.4.2 Implicaciones para la planificación urbana en Bajos de Haina

La planificación debe integrar la GRD y la adaptación climática en el núcleo regulatorio: zonificación condicionada por riesgos, estándares constructivos resilientes, control de ocupaciones en cañadas y umbrales de activación para licencias y obras. Sin una ordenanza transitoria que amarre usos/densidades y un PMOT que consolide la estructura urbana, persistirán los incentivos a la expansión en zonas peligrosas. En la gestión diaria, la clave es pasar de herramientas en piloto a sistema operativo municipal: repositorio de datos interoperable, protocolos EDAN, Reporta Haina como ventanilla digital de incidentes y un Observatorio que conecte participación y evidencia para priorizar inversión pública.

6.4.3 Recomendaciones para futuras intervenciones

Lineamientos generales. Los lineamientos generales articulan los principios que deben gobernar cualquier intervención futura en materia de gestión del riesgo. El criterio de prevención primero exige que todo proyecto urbano demuestre reducción de exposición y vulnerabilidad antes de su aprobación. La evidencia y trazabilidad requiere decisiones soportadas en datos geoespaciales y registros administrativos auditables. La interoperabilidad implica mantener un repositorio municipal con metadatos y rutinas de actualización para riesgos, licencias y obras. La participación vinculante se expresa en mecanismos del Observatorio que permitan a los aportes ciudadanos modificar prioridades. Y el refuerzo de capacidades y financiamiento implica fortalecer la OPU y el CM-PMR con formación, equipamiento y presupuesto multianual.

Acciones específicas. Las acciones específicas se priorizan en diez intervenciones concretas, ordenadas por urgencia operativa:

1. Ordenanza transitoria de uso de suelo por tipologías, mientras se formula el PMOT.
2. Plan Municipal de Emergencias y Contingencias, con protocolos EDAN y cadena de mando definida.
3. Consolidación del Observatorio Bajos de Haina como plataforma de seguimiento de riesgos, obras y licencias.
4. Puesta en producción de Reporta Haina, con manuales, flujos de validación e indicadores trimestrales.
5. Validación en campo del inventario TDAV, con medidas correctivas (limpieza de cañadas, micro-obras hidráulicas).
6. Convenios de datos con entidades sectoriales (hidrometría, meteorología, catastro) para alertas y licencias.
7. Catálogo municipal de sustancias peligrosas y plan de contingencias tecnológicas con las industrias del polígono.
8. Programa de regularización y reasentamiento en zonas de alto riesgo, con apoyo social y soluciones habitacionales.
9. Plan de limpieza y control de residuos en cañadas, con fiscalización y participación barrial.
10. Presupuesto participativo temático en resiliencia (pequeñas obras y mantenimiento) y educación comunitaria continua.

6.4.4 Plan de implementación (18 meses)